مدخل إلى الشراكة بين القطاعين العام والخاص

عفيف علاء الدين الريس

مقدمة
حضي موضوع الشراكة بين القطاعين العام والخاص باهتمام كبير من قبل الحكومات والمجتمعات والمراكز البحثية في مختلف أنحاء العالم بعد أن أتضح بان عملية التنمية الاقتصادية والاجتماعية تعتمد على الجمع بين دور الدولة ودور السوق في البناء والتنمية وعلى حشد وجمع كافة أمكانات المجتمع بما فيها من طاقات وموارد وخبرات كل من القطاع العام والخاص للتشارك في تنظيمات مؤسسية تتولى إنشاء وتشغيل المشاريع بمختلف أنواعها بعد ان واجهت التنظيمات المؤسسية المنفصلة والمستقلة قطاعياً تحديات وصعوبات في تحقيق الأهداف التنموية بالمستويات الطموحة المستهدفة، لذلك تسعى الدول المتقدمة والنامية على حد سواء الى خلق التنظيمات المؤسسية والتشريعات والنظم لتبني التنظيمات التشاركية التي تساهم فيها كافة قطاعات المجتمع في توجيه وادارة وتشغيل المشاريع والاعمال وتطويرها وتنميتها من اجل خدمة اغراضها على اساس تشارك تعاوني وحوكمة جيدة ومساءلة شفافة ومنفعة متبادلة. ولا يقتصر أمر ضمان نجاح الشراكة على التشريعات والانظمة فحسب وانما لابد من خلق روابط بينها وبين مفهوم الحوكمة فكلاهما له ابعاد متعددة ذات جوانب ادارية وقانونية واقتصادية واجتماعية تلتقي في نقاط مشتركة مستندة على مبادئ الشفافية والافصاح والمساءلة والحقوق المتساوية لاصحاب المصلحة وتحديد المسؤوليات من اجل رفع كفاءة استخدام الموارد وتعزيز القدرة التنافسية وجذب مصادر التمويل والتوسع في المشاريع لخلق فرص عمل جديدة ودعم الاستقرار الاقتصادي.
ويرى كثير من الباحثين أن موضوع الشراكة مازال في المراحل الأولى لوضع مبادئ وقواعد ونظم موحدة تحكم وتنظم إشكال الشراكات المتنوعة بين القطاعين العام والخاص بحيث تشمل كافه القطاعات الاقتصادية والاجتماعية، فمواضيع رئيسية مثل المفهوم والمبادئ والمعايير مازالت تبحث لتطويرها وبلورتها وتصنيفها لوضعها في قواعد واطر محددة.

التعريف
كل الادبيات التي درست هذا الموضوع وضعت تعريفاً خاصاً بها لا يخرج عن معنى ان الشراكة Public- Private Partnership او PPP او P3 تعنى باوجه التفاعل والتعاون العديدة بين القطاعين العام والخاص المتعلقة بتوظيف امكانيتها البشرية والمالية والادارية والتنظيمية والتكنولوجية والمعرفية على اساس من المشاركة، الالتزام بالاهداف، حرية الاختيار، المسؤولية المشتركة والمساءلة من اجل تحقيق الاهداف الاقتصادية والاجتماعية التي تهم العدد الاكبر من افراد المجتمع ولها تأثير بعيد المدى على تطلعاتها حتى يتمكن المجتمع من مواكبة التطورات المعاصرة بطريقة فاعلة وتحقيق وضع تنافسي افضل.
يتبين من التعريف ان مفهوم الشراكة مفهوم حديث، متعدد الاوجه، ذو اهمية متزايدة، وهو مرتبط بابعاد عديدة يبرز منها البعد الاداري والتنظيمي والتعاوني والاقتصادي والاجتماعي والقانوني.
ويعد تطوير التنظيمات التشاركيه هدفاً ستراتيجياً مضمونه.
البنى المؤسساتيه
التشريعات والانظمه
توفير متطلبات اداء الاعمال على اساس تبنى القطاع العام لفلسفة القطاع الخاص في الادارة والتنظيم.

مبررات الشراكة
تعتبر شراكة القطاعين العام والخاص نموذجاً متطوراً لأنشطة الأعمال التي تساعد على زيادة استثمارات القطاع الخاص في كافه مجالات النشاط الاقتصادي والاجتماعي من اجل الوفاء باحتياجات المجتمع من السلع والخدمات بأساليب مستحدثة ويمكن حصر مبررات اللجوء الى اسلوب الشراكة بالنقاط التالية:
1. التغير التقني والاقتصادي المتسارع اتاح الفرصة لتخفيض كلف المشاريع.
2. ضغوط المنافسة المتزايدة وانخفاض معدلات النمو.
3. محدودية الموارد المالية والبشرية والتكنولوجية لدى القطاع العام بسبب تعدد المجالات والمشاريع التي يتطلب تنفيذها وتعمل الشراكة على تخفيف حدة المنافسة بين هذه المجالات من خلال تبادل الالتزامات بين الشركاء.
4. مواجهة الضغط الاجتماعي الناجم عن المتطلبات المتزايده والمستمره بتأمين وتحسين الخدمات العامه.
5. زيادة الفاعلية والكفاءة من خلال الاعتماد على الميزه ألمقارنه وعلى تقسيم العمل العقلاني.
6. تزويد الشركاء المتعددين بحلول متكاملة تتطلبها طبيعة المشاكل ذات العلاقة.
7. ازاله التشوهات السعرية الخاصه بتكاليف واسعار بعض الخدمات العامه من خلال تعزيز الكفاءه والفعاليه الاقتصادية في استخدام عناصر الانتاج.
8. تحسين جوده الخدمات المقدمه للمواطنين.
9. تعزيز دور وفعاليه القطاع الخاص في عمليات البناء والتنمية.
10. توجيه الفوائض الماليه للقطاع الخاص نحو مشاريع ذات بعد تنموي.

متطلبات الشراكة الناجحة
من خلال مراجعة بعض الدراسات التي حددت متطلبات نجاح هذا الاسلوب يمكن تحديد الخطوط العريضة التالية:
1. توفر ثقافة مجتمعية داعمة للشراكة تسعى الى تغيير فكره ان المشروعات الخاصه تسعى الى تحقيق الربح فحسب وانما تسعى لتصبح شريك في تحقيق التنمية.
2. توفر أطار مؤسساتي يعمل على دمج الاهتمامات الفردية بالاهتمامات العامة للمجتمع ويشجع الاتصال بين القطاعين العام والخاص وتقلص التباينات بين الاهتمامات والمصالح المتنافسة.
3. اعتماد السياسات المتعلقة بالشراكة بما فيها رعاية المشاريع المرتبطة بها والتكيف مع الظروف المتغيرة والنظر بثقة اعلى الى مجتمع الاعمال لتشجيع القطاع الخاص في المخاطرة اقتصادياً للانخراط في الشراكات.
4. توضيح خطوط الالتزامات والمسؤوليات بين الشركاء.
5. وجود حوافز اقتصادية للشركاء.
6. ان تعمل الشراكه بصوره توازن بين الجدوى الاقتصاديه ومصالح المجتمع.

كما تفترض الشراكه ركائز اساسيه حتى تحقق اهدافها وتشمل:-
- ادراك ان مفهوم الشراكه يقتضي تعميق التعاون بين الاطراف المتشاركه.
- ادراك ان مصلحه الجميع تتحقق بتعاونهم. حيث يفترض الانطلاق من قاعده (الفائده للجميع وليس ربح جهه وخساره اخرى).
- التنظيم المركب الذي تبنى عليه الشراكه يتطلب مرونه عاليه وتفهماً لوجهات النظر الاخرى. كما يتطلب التنظيم الشفافيه والمساءله وتبادل المعلومات.

أنواع الشراكة
تصنف الشراكة من خلال المفاهيم والتوجهات والمعايير المعتمدة في التصنيف مثل نمط التنظيم، واتخاذ القرار، نوع القطاع، طبيعة النشاط، طبيعة العقد. حيث يتحدد الدور الذي يقوم به كل من القطاع العام والقطاع الخاص ضمن الشراكة. فالترتيبات المؤسسية تتراوح ما بين ترك امر البنية الاساسية للادارة الحكومية او ترك امرها كلية للقطاع الخاص وبين هذا وذاك توجد ترتيبات مؤسسية توزع فيها الادوار بين الطرفين ويبدو هذا جلياً في حالة اسناد خدمات البنية الاساسية من خلال عقود الخدمة، الادارة، التأجير، الامتياز، الشراكة. وأكثر التصنيفات قبولاً من قبل الكثير من الباحثين يندرج على أساس :

1. شراكات تعاونية collaborative partnerships
وتدور حول إدارة وتنظيم الشراكة على أساس تشاركي بين القطاعين العام والخاص، حيث تتصف الشراكة بعلاقات أفقية بين إطراف الشراكة ويتم اتخاذ القرار بالإجماع ويشترك جميع الشركاء بأداء المهام والواجبات ولا يوجد أشراف منفرد لأي طرف بموجب القواعد التي يفرضه. فكلاهما يتحمل المخاطر ويحصل على المنافع المتحققه عن النشاط.
2. شراكات تعاقدية contracting partnerships
وتعنى بترتيبات توصيل الخدمات بموجب عقد بين طرفين وتكون العلاقات بين إطراف الشراكة عمودية مع وجود جهة مرجعية واحدة تمارس الرقابة والسيطرة على النشاط وعلى الأطراف الاخرى المساهمة في الشراكة وهذه الجهة لا تمارس أداء المهام بل تعتمد على الإطراف الاخرى في ذلك وتكون قادرة على إنهاء الشراكة أحياناً احادياً استناداً إلى معيار العقد الذي يحكم العلاقة بين القطاعين العام والخاص.
ووفق هذا التصنيف يدخل نظام الشراكة بين القطاعين العام والخاص (PPP) ضمن الشراكات التعاونية بينما تأخذ الشراكات التعاقدية أشكال عديدة مثل التأجير، الادارة، الخدمة، البيع الكلي او الجزئي، الشريك الستراتيجي والامتياز ويدخل ضمن الامتياز اشكال عديدة ابرزها نظام البناء- التشغيل- نقل الملكية(BOT ) وله تفرعات عديدة مثل BOOT، ROO، BOO، BOLT، PBO وغيرها ويمكن استحداث صيغ اخرى تتناسب مع المشروع المراد تنفيذه.

ولتجنب الخلط بين نظام (PPP) ونظام (BOT) نورد تعريف النظام الثاني والذي لا يخرج عن معنى بأنه اتفاق تعهد الدولة او أحدى مؤسساتها الى مؤسسات القطاع الخاص للحصول على امتياز لبناء وتشغيل والانتفاع باحد مشاريع البنية الاساسية او الخدمات العامة لفترة زمنية تحدد بين الطرفين ثم ينتقل المشروع الى الدولة صاحبة الامتياز في نهاية المدة المتفق عليها.

فوائد ومزايا الشراكة
ان رؤية البنك الدولي للشراكة بين القطاع العام والخاص تهدف الى تحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية خاصة في الدول النامية حيث يبرز دور الدولة في اتخاذ القرار ورسم السياسات اما دور القطاع الخاص فيبرز في تنفيذ المشاريع والمشاركة في ادائها بناءً على فكرة عدم كفاءة تنفيذ خطط التنمية الاقتصادية اذا ما اقتصرت على اي من الدولة واجهزتها او القطاع الخاص بشكل منفرد ويمكن حصر فوائد الشراكة بالنقاط التالية:
1. توزيع المخاطر الناجمة عن إقامة المشاريع بين أكثر من طرف هم إطراف الشراكة.
2. توفير راس مال القطاع الخاص وما يمتلكه من المعرفة (know – how ) والخبرة في إدارة المشاريع التي يعتبر عنصر الوقت حاسماً فيها وتقليل المدد الزمنية اللازمة لتنفيذها وبالتالي تحسين موقف الإدارة العامة.
3. تخفيف الوطأة المالية التي يعاني منها القطاع العام وخلق القيمة المضافة التي توفرها المرونة المالية مع تحسين القدرة الإدارية للقطاع العام.
4. أن ترتيبات الشراكة تحقق نتائج أفضل مما يستطيع أن يحقق كل فريق على حده من خلال تأثير الشركاء على أهداف وقيم بعضهم لبعض عن طريق التفاوض والتوصل إلى معايير عمل أفضل، ومن ناحية أخرى سيكون هناك مجال لتوسيع الموارد المالية نتيجة تعاون الإطراف فيما بينها.
5. تعزيز مبادئ الإفصاح والمساءلة في كيفية إدارة الموارد.
6. تبني مناهج عمل أكثر ستراتيجية من قبل الشركاء ممثلاً في تزويد أفكار ستراتيجية أفضل، منهج تنسيقي أفضل، وصياغة وتنفيذ أفضل.
7. ايلاء البعد الاقتصادي اهتماماً أوسع في السياسات ذات العلاقة وإدارة المشاريع على أسس اقتصادية بما يحقق المكاسب الاجتماعية والاقتصادية.
8. التوصل إلى الحلول المرنة التي تستجيب للسياسات التنموية والتطويرية، حيث يسُهل الشريك المحلي موائمه البرامج التي تشملها هذه السياسات بغرض توصلها إلى المشاكل ألمحدده، والفرص المتاحة لأسواق العمل.
9. أعطاء الشرعية والمصداقية للمشروع من خلال مشاركه الجماعات المحلية.
10. تحقيق النجاح والتوسع في الأعمال من خلال التحفيز والإلهام والنظرة المستقبلية وإيجاد الحلول للمشاكل الاقتصادية والاجتماعية والتي بدورها تخلق الحوافز ألمستحدثه.
11. خلق بيئة عمل ديناميكية للتغير داخل البيروقراطيات الحكومية المحصنة وتسمح الشراكة للحكومات بتنفيذ التغيير دون التأثير على إعمالها الحقيقية المتعلقة بتطوير السياسة الاجتماعية والتوجه المستقبلي وإدارة تقييم الخدمات.

طريق الشراكة في العراق
يتوفر نص قانوني يسمح بالمشاركة بين القطاعين العام والخاص ورد في الفقرة ثالثاً من المادة (15) من قانون الشركات العامة رقم 22 لسنة 1997 "للشركة حق المشاركة مع الشركات والمؤسسات العربية والاجنبية لتنفيذ اعمال ذات علاقة باهداف الشركة داخل العراق"، ويلاحظ من النص بان المجال مفتوح للدخول في شراكات مع الشركات غير العراقية ولم يسمح القانون بالشراكة مع القطاع الخاص العراقي وهو قصور واضح في فهم اهداف الشراكة كما لم يتم تحديد طبيعة الشراكة واليات تطبيقها، وعلى العموم لم تجري اية شراكات وفق هذا النص، قد يكون عدم وضوح النص احد الاسباب.
ان هذا الموضوع لم يأخذ حقه من الدراسة والبحث والتطبيق في العراق بينما سبقتنا الى ذلك دول اقل امكانات على المستوى التشريعي والتنظيمي المؤسسي وكما ورد انفاً.
وظهرت مؤخراً للموضوع اشارة واضحة في وثيقتين تمثل ستراتيجية العراق خلال السنوات القليلة القادمة هما وثيقة ( العهد الدولي) التي تم اطلاقها مطلع شهر مايس 2007 بين العراق والمجتمع الدولي لتعزيز شراكتهما بغية رفع المستوى المعيشي للشعب العراقي واستكمال عملية اعادة الاعمار فقد نصت المقدمة (السماح للقطاع الخاص بلعب دور قيادي في النشاط الاقتصادي، مع دور خاص للحكومة في تنظيم هذا النشاط وحمايته).
وفي ثالثاً الاصلاح الاقتصادي نصت على:
- ايجاد برامج تعتمد على القطاع الخاص في تنشيط الاعمار الاسكاني.
- ادراج نصوص قانونية ضمن التشريعات والتعليمات الخاصة بالعقود العامة لتشجيع القطاع الخاص على المشاركة.

وفي رابعاً (التنمية البشرية)
مراجعة اطار العمل التشريعي والتنظيمي لغرض:
1. تحديد دور الوحدات الوطنية في توفير الخدمات الاساسية.
2. زيادة حجم الشفافية والمساءلة.
3. تعزيز الشراكة الخاصة – العامة.
4. تعزيز دور المجتمع المدني في رسم السياسات والرصد والمراقبة.
والوثيقة الثانية (ستراتيجية التنمية الوطنية 2007 -2010) والتي حددت اربعة نقاط رئيسية للتنمية المستدامة في العراق وهي:
1. تدعيم اسس النو الاقتصادي بما في ذلك اطار عمل ثابت للاقتصاد الكلي وبما ينسجم واتفاقية (SBA ) المبرمة مع صندوق النقد الدولي.
2. تنشيط القطاع الخاص من خلال بيئة مؤاتية.
3. تحسين نوعية الحياه بدءا" من توفير الخدمات الاساسية.
4. تعزيز الادارة الرشيدة (الحوكمة) والامن ومكافحة الفساد.
كما جاء فيها ايضاً بان العراق سوف يسمح بأقامه مشاريع مستقلة لانتاج الطاقة الكهربائية على اساس نظامي (البناء- التشغيل- نقل الملكية- (BOT ) والبناء- التملك- التشغيل(BOO) ).
من خلال هاتين الوثيقتين اصبح للعراق طريق مرسوم في ان التنمية ألاقتصاديه والاجتماعية لابد ان يخطط لها وتنفذ من قبل القطاعين العام والخاص وبذلك تكون الاهداف والفوائد التي سبق الاشارة اليها غير بعيدة المنال اذا ماتم توفر المستلزمات التشريعية والتنظيمية لنجاحها ، لقد تم التنوية الى ان موضوع الشراكة بمفهومه الحديث مازال يبحث ويدرس في العالم من كافة جوانبه التشريعية والتنظيمية والاقتصادية والاجتماعية لبلورة مباديء وقواعد متفق عليها تحكم وتنظم اشكال الشراكات المختلفة ويجب الا يسبقنا الزمن اكثر مما مضى فالشراكة لابد ان تصبح ثقافة جديدة وواقع عملي يطبق في كافة النشاطات الاقتصادية والخدمية واول خطوة في هذا المجال لابد ان:
1. ان يتصدى كل المهتمين بالشأن التنموي في القطاعين العام والخاص لدراسة وبحث مفاهيم ومباديء هذا النظام والوقوف على تجارب الاخرين والاستفادة منها.
2. تبادل الافكار الخلاقة بين القطاعين لفهم وتعميق هذا النظام وامكانيات التطبيق بعقد الندوات والمؤتمرات ونشر نتائج ما تتوصل اليه بكافة وسائل الاعلام لخلق وعي عام في المجتمع.
3. دراسة مدى الحاجة الى وضع اطر مؤسساتية تشجع وترعى اقامة الشراكات من خلال انضاج تأسيس هيئة تتولى تنسيق برنامج على مستوى الاقتصاد الكلي للشراكة بين القطاعين وتكون صلة الوصل بين الادارات الحكومية ومؤسسات التمويل والمستثمرين.
4. وضع الية للتشاور بين القطاع العام والخاص تضمن ان وضع السياسات والتشريع والقواعد تتم بصورة فعالة قائمة على المشاركة.
5. دراسة مدى الحاجة الى وضع تشريع قانوني لتنظيم العلاقات التعاقدية وعلى مدى سنوات طويلة والاجراءات القانونية لاتمام هذا التعاقد.


-----------------------------------------------

المصادر

1. د. عادل محمود الرشيد- ادارة الشراكه بين القطاعين العام والخاص
المنظمه العربية للتنمية الادارية - 2006.
2. عفيف علاء الدين الريس- الاصلاح الاقتصادي لمرافق قطاع الخدمات
وزارة الصناعة والمعادن – 2007.
3. د. امل البشبيشي – نظام البناء والتشغيل والتحويل
المعهد العربي للتخطيط – 2004.
4. د. احمد منير فهمي – نظامBOT خطوه في خارطه الطريق نحو الخصخصه.
5. رياض دهال – حول طرق الخصخصه- تجارب بعض الدول الناميه 1998.
6. حسين علي – التحول نحو اقتصاد السوق بين النظريه والتطبيق 1995.
7. رفعت عبد الحليم الفاعوري تجارب عربية في الخصخصه 2004.
8. فرحات فرحات – تنمية القطاع الخاص وخلق فرص عمل في العراق 2004.
9. كريستين كسيدز- خصخصه مشروعات البنيه الاساسيه.
10. العهد الدولي مع العراق – رؤيه مشتركه والتزامات متبادله.
11. ستراتيجيه التنمية الوطنية 2007-2010.